Synen på utanförskapsområden har förändrats inom politiken
De senaste decennierna har politiken i utanförskapsområden förändrats. Det som började med stora förhoppningar om att motverka segregation genom samhälleligt engagemang, har genom åren övergått till att försöka reglera den ojämna utvecklingens konsekvenserna med repression och tvång. Det visar Henrik Örnlind i en ny avhandling, som följer den svenska urbanpolitikens utveckling 1988–2023 och pekar på flera lärdomar.
Samhällets insatser i utsatta områden är en fråga som står högt upp på den politiska dagordningen. Men sättet som politiken har hanterat utanförskapet har förändrats från 1980-talet till idag. I sin doktorsavhandling ger Henrik Örnlind en historisk överblick av de politiska insatser som gjorts för att bryta segregation, minska arbetslöshet, öka delaktigheten och motverka gängkriminalitet.
– Trots högt ställda målsättningar och engagemang från både myndigheter och civilsamhälle har utanförskapet visat sig vara svårt att bryta. En central fråga har varit att försöka förstå varför segregation och den ojämna utvecklingen av städer har varit beständig trots de otaliga insatser som genomförts under de senaste decennierna, säger Henrik Örnlind, forskare i socialt arbete.
Områden visade ”demokratins kris”
De första statliga projekten riktade mot utanförskapsområden kom på slutet av 1980-talet. Hösten 1988 tillsatte den socialdemokratiske statsministern Ingvar Carlsson en statlig utredning, kallad Storstadsutredningen, för att förbättra villkoren för utsatta grupper i storstäderna och öka den demokratiska delaktigheten.
– Storstadsutredningen behöver förstås mot några viktiga samhällsförändringar på slutet av 1980-talet. Valdeltagandet hade just minskat för andra riksdagsvalet i rad, samtidigt som Sveriges starka industriella tillväxt avtog. Många av de som kommit hit för att arbeta i fabriker stod utan arbete, ofta bodde de i förorterna.
När utredningen presenterades två år senare användes formuleringen ”minst attraktiva områden”. Ett sådant område definierades utifrån hur stor del av de boende som tog emot socialbidrag, jämfört med staden som helhet. Totalt 51 områden identifierades i Stockholm, Göteborg och Malmö. Majoriteten var byggda under miljonprogrammet.
– Det talades om en demokratins kris, och i de här områdena syntes problemen särskilt tydligt. Många kände sig inte representerade av de politiska partierna och utredningen pekade på risken för en negativ utvecklingsspiral. Man befarade att socialbidrag, invandrartäthet, låginkomsttagare, förtidspensionärer och långtidssjukskrivna skulle öka i de här områdena.
Direktdemokrati och lokalt engagemang
De tidiga urbanpolitiska projekten kännetecknades av en vilja att decentralisera makten till en lokal nivå, involvera de boende och främja samarbete mellan boende, kommun och andra institutioner som en väg ur utanförskapet. Ett tydligt exempel på detta är Ytterstadssatsningen i Stockholm under 1990-talet. Ambitionerna var mycket höga: Staden satsade 500 miljoner kronor för att förbättra förorterna genom direktdemokrati och lokalt engagemang. Flera tusen personer deltog på lokal nivå, och samverkansgrupper bildades där boende kunde föreslå förbättringsåtgärder. Stockholms stad arrangerade öppna möten där målet var att de boende själva skulle kunna påverka beslut om deras område.
– Ytterstadssatsningen förde med sig flera framgångar. Ett framstående exempel är Tensta konsthall, som fortfarande är en viktig plats för demokrati och kulturell utveckling.
Men det fanns också problem som var typiska för projekt som adresserar utanförskap.
– En återkommande utmaning har varit huruvida de boende i områdena faktiskt kom till tals i de samverkansgrupper som bildades. Det var ofta svårt att nå kvinnor och yngre. Det är något som alltid har funnits i de här lokalpolitiska satsningarna. De som redan var politiskt drivna fick höras mer.
Största satsningen hittills
Den hittillsvarande största statliga satsningen för att motverka segregation skedde mellan 1999 och 2006 i Stockholm, Göteborg och Malmö. Den så kallade Storstadssatsningen innehöll mer än 1 000 projekt i 24 stadsdelar i de tre storstäderna. Satsningarna var breda, det handlade om att motverka arbetslöshet, stärka hälsa, minska beroendet av bidrag, stärka demokratin, skapa mer attraktiva områden och förebygga brottslighet.
– Det går inte att prata om urbanpolitiken utan att sätta Storstadssatsningen i centrum. Då testades flera av de idéer som senare skulle användas i resten av landet för att hantera demokratiska utanförskap och långtidsarbetslöshet. Förorterna blev platsen där man provade nya lösningar för exempelvis arbetsmarknaden, berättar Henrik Örnlind.
Man gjorde många experiment för att se hur väl olika policys fungerade mot de problemen som man såg i stadsdelarna, och arbetade tillsammans med forskare för att utvärdera nya möjliga lösningar.
– Ett känt exempel är Skärholmsmodellen, döpt efter en stadsdel i Stockholm, som gick ut på att minska beroendet av socialbidrag genom att ställa krav på att arbetslösa söker alla typer av jobb. Flera av dessa åtgärder har idag spridit sig över hela landet och blivit en central del av en kommunal arbetsmarknadspolitik.
”Bryta utanförskapet”
En brytpunkt i synen på utanförskap och hur man finansierade insatser i utanförskapsområden skedde i och med övergången till den borgerliga regeringen 2006. Frågorna skulle i första hand hanteras på lokalnivå med befintliga resurser.
– I frånvaron av statliga medel blev det viktigare att skapa partnerskap med den privata sektorn och bostadsbolag för att utveckla områdena, berättar Henrik Örnlind.
Det gjordes också en viktig skillnad i hur man definierade utanförskapsområden.
– I stället för att som tidigare kategorisera mindre attraktiva områden utifrån hur stor andel som hade socialbidrag i relation till hela storstaden, så tog man bort det relationella måttet och fokuserade på hur många som hade långvarigt försörjningsstöd. En viktig betydelse av detta är att ett ensidigt fokus på den ena gruppen riskerar att osynliggöra den ojämlikhet som finns mellan områden, eftersom ojämlikhet är ett relationellt mått.
Nytt fokus i utsatta områden
Sedan mitten av 2010-talet har begreppet ”utsatta områden” fått stort genomslag i media, och politiken kring dessa platser har fokuserat mer på polisiära och brottsförebyggande frågor samt kriminella gäng.
– Man kan se att sättet man diskuterar de här områdena i dag är helt annorlunda hur det var på 1980-talet, även om platserna i många fall är desamma. Vi bevittnar för närvarande en historisk utveckling där lagen och auktoritär politik har blivit centrala verktyg för att reglera urbana sociala problem, säger Henrik Örnlind.
Hur kommer det sig att stora förhoppningar och brett samhällsengagemangs om kännetecknade 1980- och 90-talets projekt har övergått till en mer repressiv inriktning för att hantera de sociala problemen? En bidragande orsak till denna förändring är att de tidigare insatserna inte har gett tillräcklig effekt.
– I alla de här projekten har man försökt bygga upp ett samhälle utan att få med sig de boende i segregerade områden. Vi kan förstå den repressiva inriktningen som ett svar på detta. När staten inte lyckas med ett frivilligt samhällskontrakt så skjuts frågan över till statens mer repressiva sidor för att upprätthålla samhällsordning, säger Henrik Örnlind.
Svårt att mötas på grund av ojämlikhet
Det finns lärdomar att hämta från de senaste decenniernas politik, menar Henrik Örnlind. Den första är att de demokratiska institutionerna har svårt att nå fram i utanförskapsområden och att ge en röst åt de marginaliserade grupper som den har haft för avsikt att hjälpa.
– Man försöker inkludera marginaliserade grupper i beslutsprocesser, men det är svårt att få med dem i den demokratiska processen och att hitta en gemensam grund att bygga samhället på, just eftersom det råder så stora skillnader mellan grupper. Eller annorlunda uttryckt, de senaste decenniernas intensifierade segregationsökning undergräver möjligheterna till demokratisk påverkan.
Frågan om ekonomi och tillgångar behöver också hamna i centrum, enligt Henrik Örnlind.
– De flesta som bor i utsatta områden bor i hyresrätter och får inte ta del av värdeökningen när bostadsområden ökar i attraktivitet. Insatser som höjer attraktiviteten kan leda till höjda hyror, vilket gör det svårare för de boende att bo kvar. Politiken behöver lösa frågan hur de som lever, verkar och engagerar sig i områdena kan få ta del av det värde som skapas där.
Mer information:
Avhandlingen ”Hegemoni utan ekonomi: Urbanpolitikens framväxt och utveckling i Sverige 1988-2023” av Henrik Örnlind.